蔡汉聪

 

一、“界别”，是人民政协的鲜明特色

“界别”，是人民政协的专用名词，是人民政协参加单位的一种类别划分，也是人民政协的基本活动单位。

“界别，”是人民政协自成立之日起就具有的鲜明特点。新时期以来，中共中央把人民政协的所有参加单位称之为“界别”，并明确提出了“界别设置”的概念。2004年，新修改的《政协章程》首次增加了“界别设置”的规定条文。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确提出要加强界别工作。

从本质上说，“界别”是一种利益群体、、社会资源和政治力量。“界别”处于人民群众与政协委员之间，是人民政协产生、存在与发展的社会基础，在国家的经济、政治、文化和社会生活中占有十分重要的地位。正因如此，加强界别建设，是新时期政协加强自身建设的首要工作和重要内容。

二、突出界别特色，发挥界别作用的重要性与必要性

界别作为政协的组成单位，无论从历史上看，还是从现实着眼；无论是从政协的性质出发，还是从发挥政协的作用考虑，在政协组织和政协工作中都有着极其重要性和必要性。从时间上说，“界别”具有与时俱进的时代性特征；从空间上说，“界别”具有囊括各界的广泛性特征；从纵向上看，“界别”具有专业性、聚集性强的优势；从横向里看，“界别”具有包容面广、涉猎面宽的特点。因此，重视政协界别的作用，是突出政协特色，更好履行政协职能的需要；研究和发挥政协界别作用，是发挥政协优势，活跃政协工作的必然追求。

近几年，各级政协的实践成效证明，突出界别特色、有效发挥界别作用，是突出政协特点，发挥政协优势，活跃政协工作，加强自身建设的有效途径和重要内容。它有利于为各民主党派、工商联、各人民团体以本组织的名义发表主张、陈述见解提供载体和讲台；有利于反映和了解各界群众的意见、愿望与诉求，推进党政决策的民主化和科学化；有利于更有效地协调社会各界之间和各界内部的关系，从而达到凝聚人心，化解矛盾，维护改革发展和稳定大局的目的。

三、当前政协界别存在的问题及发挥界别作用的不足

1. 人民政协界别的定义、内涵和外延不够明确，界别的设置缺乏明确的依据和统一的标准。

到目前为止，无论是中共中央的文件，还是政协的章程、文件，都未能对人民政协界别的定义、内涵和外延有一个十分精确、具体的阐明，由此而导致各地政协在设置界别时“各自为政”，没个统一，于是界别设置不够合理、不够科学、不利政协职能履行的现象与问题亦随之产生、存在。〔这是所有问题的关键〕

2. 现有界别设置未能涵盖社会各阶层。

人民政协成立时及一段较长的时间，从全国政协到地方各级

政协的界别设置，基本上涵盖了社会各阶层，体现了人民政协的

特点与优势，发挥了其独特的作用。

中国进入改革开放的新时期，随着社会主义市场经济体制的建立和政治体制改革的不断深入，社会的经济结构、利益关系发生了很大变化，社会阶层进一步细化，涌现出一些新的利益群体，如外来工、各种新兴的服务业的从业人员、各种形态的非公有制经济人士和中介人士、自由职业者等等。但政协现有的界别设置还没有及时迅速地加以调整与增补，出现了界别设置与现实社会有一部分脱节的现象。

3. 现有的界别设置有的划分不清、构成不够合理。

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出：“人民政协是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族、各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。”、“人民政协在履行职能的各个环节中，都要充分重视、切实发挥各民主党派的作用。”民主党派为人民政协的产生和发展作出了不可磨灭的贡献，是人民政协的重要组成部分，理应在人民政协中占有较为重要的地位。在笔者的记忆中，以前市、区政协中有“党派组”这个界别设置，然而不知为何，现在“党派组”这个界别消失了，政协内部没有了体现八个民主党派组成的“党派组”，八个民主党派的政党成员只能以工作职业身份出现。各民族、各宗教有“民族宗教组”、工、青、妇、团有“群团组”、港、澳、侨、台同胞有“港澳组”、“侨台组”……唯独人数众多、地位重要的八个民主党派却没有“党派组”，笔者以为这是政协界别设置中最大的划分不清和最大的不合理现象。

其次，代表新的社会阶层、新兴行业的政协委员很少，甚至没有。以某区政协为例，第十二届政协内部的“经济组”76名委员中，政府有关机构的官员占13人、大公司大集团的高层“长”字人员占47人、饮食业的“龙头大哥”占7人、其他9人也是行业及大单位的高层人员，从事经济行业的新兴行业人员、自由职业者、个体户的代表一个也没有。

4. 现有的界别划分不细、代表性不鲜明。

任何界别的群众都希望自己界别的政协委员代表能及时、准确、旗帜鲜明地发表本界别的主张、陈述本界别的意见、反映本界别的愿望与诉求。各界别的政协委员也希望能在政协以较为确切、较为鲜明的界别陈述政见、树立形象。

现有的界别划分笼统而不细，代表性也显得不鲜明。还以某区第十二届政协为例，整个政协内部只是笼统地划分为“科技、经济、教育、医卫、文体、法制、社区城管、群团、民族宗教、侨台、港澳”等11个界别。这些界别组里有些是包括了几个不尽相同界别的大群体的，而这些界别组要旗帜鲜明地反映单独某一个界别群体的意见、愿望与诉求时，则会遇到一定的困难。以“群团组”为例，20名委员中，有工会的、妇联的、有共青团的、有环卫局的、有规划局的、有街道办事处的、有计生局的、有残联的、有民政局的，这“大杂烩”式的“群团组”，如何代表自己的界别群体反映意见、呼声、传递愿望、诉求呢!

5. 现有的界别委员“官多民少、吃皇粮的多，吃自家的少、行

政色彩太浓,民间色彩不足”。

笔者统计了某区第十二届政协的一些界别组“官”与“民”、“吃皇粮”与“吃自家”的比例：“科技组”46名委员，“当官的”35人，占总人数76.10%，“平民百姓”5人，占总人数10.87%，机关人员6人，占总人数13.04%；“群团组”20名委员，“吃皇粮的”18人，占总人数90%，可能“吃自家的”2人，占总人数10%；“民族宗教组”19名委员，带有行政色彩的13人，占总人数的68.42%。（恕笔者在此不能将全部界别组一一列出）这种“官多民少、吃皇粮多吃自家少、行政色彩过浓、民间色彩不足”的现象绝非在个别区、市政协存在着，可以说，这是全国上下各级政协普遍存在着的问题。

笔者在此绝没有贬损党政干部、机关事业单位行政人员之意，笔者本人也是事业单位的行政干部。的确，担任政协委员的党政干部、事业单位的行政人员中不乏政治热情高、社会责任感强、能自觉履行政协委员的义务与职责为界别呼吁、为百姓请命，在政治协商、参政议政、民主监督等方面政绩显著、表现突出的同志，有的还被评为“政协委员积极分子”而受到表彰与奖励。

但是，笔者以为，党政干部、行政人员毕竟是“管人”的、是“上层”的，他们每天公事繁忙、日理万机、千头万绪、文山会海、精力耗尽、身心疲惫，确实没有更多的时间与精力去参与政协的各种会议与活动，因而就出现“官委员”每年一次的政协全会缺席、一届五年里极少递交提案、每年政协组织的调研、视察、学习活动极少参加的现象，尽不到委员的职责义务、发挥不了委员的作用。试问，这样的政协委员称职吗?尽职吗?能代表本界别的群体吗?能不辜负本界别群众的信任与厚望吗?

再者， 当今社会真的存在着“饱汉不知饿汉饥”的现实，“当

官的”天天上班有专车接送，他们就尝不到平民百姓上下班挤车的滋味，就嗅不到大热天拥挤车厢内令人作呕的异味；“当官的”收入高、补贴多、奖金肥，他们很难感受到平民百姓在物价日涨面前的紧张、惶恐与焦虑；……“当官的”与平民百姓地位不同、层次不同、利害关系不同、经济档次不同、……在这太多不同的情况下，寄望“当官的”、“吃皇粮的”政协委员能准确、及时、如实地反映社情民意、表述人民群众的意见、呼声、愿望与诉求，实在是太难了、太可笑也太幼稚了。

此外，界别中的行政色彩太浓，脱离不了政府编制、工资定额、级别待遇等的制约，这部分的政协委员就无法“超脱”得起来，界别的独立运作能力就十分有限，就难以成为本界别群体真正意义上代表。

6. 界别组作用的发挥效果不平衡。

以笔者的亲身感受及作了一定的观察、调查，当前政协界别组作用的发挥业绩有显、平，效果有强、弱，总体上说还是发展不平衡。委员人数较多、较集中的大单位、大系统的界别组作用发挥效果就显著些，如经济界、教育界、群团界、医卫界、文化界等。这些界别组每年的大会发言、提案的撰写、社会调查、现场视察、服务社会、开展丰富多采的学习参观活动等方面都较为出色，界别作用的发挥较为突出，从而树立起了本界别的鲜明形象。而一些界别组的作用发挥就显得不够理想，其中原因也比较复杂，有负责人的水平能力问题、有单位多人员分散问题、有省、市属单位多区属单位少的问题、有受政策、单位属性限制问题、有经费、财力不足问题，还有缺乏指导问题等等。这些业绩平平的界别组，一届五年下来，一次“先进集体”也捞不上，他们好像是为政协点缀与充数，处于从属、被动与弱体的地位。

四、如何合理设置和调整界别，更好地发挥界别作用的思考与建议

1.政协的界别要有明确的依据和统一的标准。

政协的界别要有明确的依据和统一的标准，才能杜绝各级政协“各自为政”各搞一套的现象。而“依据”与“标准”要由全国政协来研究与制定，因此，这步工作应由省、市的全国政协委员负责，全国政协委员应花费一定的时间、精力对各地政协当前界别设置进行调查研究，撰写大会发言与递交提案，提请全国政协审议研究，尽快制定出指导性的理论依据及具体操作的统一标准。各地政协参照“依据”、“标准”，根据本地的实际，制定出“不离纲、不离线”的具体

实施方案，使全国政协与地方政协在界别设置的工作中步调一致、上下同行。

2.政协要最大限度地吸纳社会各阶层、各群体，扩大团结面，增强包容性。

政协要扩大团结面、增强包容性，就必须最大限度吸纳社会各阶层、各群体，尤其是新兴的社会阶层、社会群体。政协应该组织人力，或者发动党派、群团设计专题调研，摸查本地区的社会结构、社会阶层的现状。根据摸查掌握的情况写出调查报告递送政协领导班子，然后政协可以组织界别设置的专题协商、议政会议，让委员们各抒己见、陈述见解、统一思想、达成共识，使本地区的界别设置工作能紧跟上时代发展的步伐。

3.增设部分界别。

中共是执政党，民主党派是参政党，按照“长期共存，互相监督”的原则与方针，执政党需要、也有必要接受民主党派的帮助与监督。民主党派在政治上的首要任务，就是以同志与诤友的身份，以“荣辱与共”的胸怀，对执政党在施政过程中实施善意的民主监督，这也是参加人民政协的民主党派政协委员的首要任务和职责所在，因此，各级政协应该设置“民主党派组”。其次，司法界在当今的社会，作为建设和谐社会的重要力量，担负着维护社会公平与正义的神圣职责，己经上升为一个较为突出的界别群体，在政协内部单独设置此一界别，可以使司法界人士通过政协，就司法建设提出合理化建议，促进依法治国和和谐社会的建设。此外，中介群体作为当今社会新兴阶层，在经济社会发展中起着越来越重要的作用，单独设置一个界别，可以充分发挥这个阶层协调关系、化解矛盾、理顺情绪、增进社会各阶层和不同利益群体和谐共处的作用。再如，外地来穗从事新兴的建设、

服务行业的人数众多，他们为广州及各城区的建设付出了智慧与辛劳，他们也是一个界别的群体，应否设置为单独的一个界别，政协内部可以研究探讨。

4. 把现有界别拆分划细，使界别的代表性更鲜明、更显现。

现有的界别集中、笼统，的确有利于政协内部的管理，但是对于界别的代表性、界别作用的发挥、凸显界别的形象却未必见好。

因此笔者以为，从彰显界别特色、发挥界别作用的角度来考虑，应该将现有界别进行适度的拆分细化。至于细化到何等程度，政协可就此专门研讨。

5. 严把准入关口，确保政治热情高、社会责任感强、具有较强参政议政能力、肯为本界别群体利益代言的真正代表进入政协。

各个界别的真正代言人，一定要是与群众同呼吸共命运的代表人物，一定要是心中装着群众、言行为着群众、肯为群众利益努力奔走、愿将群众疾苦努力上达的群众信任的贴心人。政协要与中共各级统战部密切联系、坦诚协商，严把准入关口，一定要确保各个界别中的政治热情高、社会责任感强、具有较强参政议政能力、敢于说话敢讲真话、肯为本界别群体呼号代言的真正代表人物能进入政协。

6. 改革界别管理机制，创新界别活动形式，高效发挥界别作用，提高政协工作成效。

①.加强对界别活动的指导。

政协应把加强界别工作纳入政协工作的重要议事日程，认真研究界别作用发挥中的重大问题，加强对界别工作的指导和管理。政协领导班子及专委会应根据分工，定期或不定期地参加界别组的重要会议和活动，指导和推动界别工作的开展。政协还应利用政协内部的报刊、杂志、快报、简迅及网站等宣传形式，加大对界别组工作、活动的宣传报道力度。还应发挥市、区政协理论研究机构和社会科学研究机构的作用，加强对界别建设和界别作用发挥进行理论上的研究探讨。

②.试行建立界别工作的指导、协调、服务机构。

目前界别组的管理、指导、服务工作主要由政协专委会来承担。但由于专委会只有正、副主任是专职的，其他委员都是兼积的，兼职的委员本身有岗位工作，无法脱身经常参与专委会的界别管理、服务工作，况且一个专委会还要管理数个界别组，在人手如此短缺的状态下，不要说定期参与界别组的会议、活动不保证，就是对界别组提供指导和服务也几乎是落实不了的，因此，专委会对界别组的管理、指导、服务多是图有虚名。

要将被动转化为主动，政协就应该积极地去改革界别管理的机制，创建一些新型的管理模式。笔者以为，可否在政协内部设置“界别工作指导、服务处〔室〕”或“界别活动联络、服务处〔室〕”，聘请退休的、有政治热情、有工作能力的原政协委员担任处〔室〕的工作。这些机构隶属专委会，主要是负责为各个界别组的工作、活动进行谋划、协调、组织、指导和有关的服务保障工作；协助界别组搞好与有关方面的联系、沟通、协调工作；负责将界别组的社情民意及困

难、问题、要求向上转达等工作。

③.创新界别活动的内容与形式。

目前政协界别组每年的活动内容与形式通常是全组性的调查、视察、参观、学习等，委员们都感到单调泛味。在新的形势下，政协应该通过启发、引导、经验交流、异地学习借鉴等工作，帮助指导各个界别组对活动的内容、形式进行改革创新，尤其是多搞一些显现本界别鲜明特色的活动。如教育组，可以分成多个小组进行全区性、全市性的教育质量、教学模式、教学体制、师生健康状况、中小学生的心里话、中小学生的苦恼等等方面的摸查或问卷调查；开展捐助本区、本市特困家庭儿童上学活动；定期到市戒毒所、少教所、女子监狱进行帮教活动；到贫困地区进行教育扶贫；与医卫组、群团组等联合举办面向社会、面向广大家长、青少年儿童的大型咨询解答活动等等。各个界别组只要充分发动委员，调动委员思考的积极性，就能想出许多活动的新内容、新形式。

④.扶持弱势的界别组。

对于较为势弱的界别组，政协应给予更多的关爱与扶持。应选派得力的正、副组长；经常深入、细致地了解、摸清他们内心的真实想法及存在的困难、问题，做好必要的协调工作；尽最大努力协助他们解决经费问题；指导、帮助他们开展一些花费不多而又有意义、效果又显著的活动，如参观一些免费开放的展览馆、博物馆；参加淡季的市内、省内一天游；与其他界别组联合开展一些服务社会、关爱弱势群体的特色活动等等。

⑤.树立先进典型，以点带面推动政协各界别组的共同进步。

“榜样的力量是无穷的。”政协应重视定期召开界别工作经验交流会议，表彰先进，树立典型，从而达到带动全面，共同进步的目的。经验交流会议最好一个季度召开一次，最迟不应超过半年召开一次。尽量避免到年终才进行经验交流，因为第一季度将经验宣传推广出去，可能第二季度就会见到效果，形成你追我赶的格局后，第三、四季度可能收获就更大，就能形成一个界别组共同进步的良好局面，对推动政协当年全面工作的顺利完成将会起到积极的促进作用。