麦少栩

 

人民政协是我国政治体制中唯一由界别组成的政治组织，界别是人民政协协商议政、开展活动的基本单位，是人民政协必不可少的社会基础和组织基础。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出：“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。”政协主席贾庆林在全国政协十届五次会议上作工作报告时也提出，要“加强界别工作，适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，逐步建立健全有利于发挥界别作用的工作机制。”新形势下的界别建设是一项系统性的工作，本文仅就当前加强界别建设、发挥界别作用应注意的问题谈谈个人的看法。

一、界别的设置必须适应社会的变化发展

在社会发展进程中，由于存在不同的社会阶层、利益群体和行业分类，因此有了相应界别的存在和变化，这是人民政协界别产生、存在和发展的一个重要条件和社会基础。改革开放近30年来，随着经济体制转轨和现代化进程的推进，我国社会阶层结构已发生了深刻的变化，从建国初期的“两个阶级一个阶层” （工人阶级、农民阶级、知识分子阶层）逐步分化为10个社会阶层，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异也日益明晰化。新的社会阶层、社会团体和利益群体的不断形成，使各种具体利益关系更加复杂，以具体利益为主要内容的诉求不断增多，人民政协也日益成为社会各界群众利益表达和政治参与的重要渠道，成为巩固间接民主的重要手段。从历史发展看，人民政协界别的设置是随着一定时期社会阶级阶层的变化不断调整的，全国政协的界别设置已从第二届的29个界别发展至现在的34个界别，也吸收了一些新的社会阶层和群体的代表人士。但是，要看到的是，自第八届全国政协将政协界别增加到34个后，十多年来，虽然在九届、十届都略有调整，并在相关界别中增加了经济、法律、科技、非公有制经济代表人士，吸收了各个领域的中青年代表人士，但界别总数既没有增加，具体设置也基本沿用了八届全国政协的设置，并没有根据当前的社会状况作出较为全面的调整。在这种情况下，人民政协必须适时地、相应地调整界别设置，才能使人民政协保持与社会发展同步，保持鲜明的界别特色，更好地体现最广泛的统一战线组织的性质。当前，根据社会发展及时调整政协界别设置已成为各级政协和关心政协工作的各界人士的共识，笔者在此就不在赘述。

二、界别构成应有利于各界别均衡发展

从换届之初公布的界别构成数据来看（见下图），十届全国政协34个界别中，超过100人以上的界别有7个，共有945人，占委员总数的42.22%，人数最多的界别有167人；30人以下（含30人）的界别有8个，共170人，占委员总数的7.6%，人数最少的界别只有10人。

十届全国政协界别构成

全国政协作为最高层次的政协组织，其委员应该是全国各地各界别的代表人士，但如果按照我国现有的31个省级行政区（不计算港澳台地区）来计算，30人以下的8个界别中，除特邀澳门人士是地区性的特殊构成，有7个界别难以体现界别委员来源的全面性、代表性。人民政协的各个界别都是平等的，但界别人数的差异太大，必然会造成各界别在活动活跃程度存在差异，进而影响到界别作用的发挥。越到基层政协，这种影响就更为明显。一般情况下，区县级政协的委员人数在100多到300多之间，界别设置则有20多个，平均下来，每个界别也就是10多个委员，实际上界别人数不可能平均，那么1个届别只有几个委员的情况就不可避免了，从而造成界别活动难以开展，界别作用难以更好的发挥。因此，在调整界别设置的过程中，就全国政协而言，界别的设置应全面考虑各个界别的情况，尽可能使各个界别的人数相对均衡，以使各个界别在政协中都能够均衡发展：对人数较多、覆盖面较大的界别，可继续独立划分；对一些人数较少、覆盖面有交叉的界别，则应进行合并，然后通过委员名额分配的方式在界别内进行细分。对地方政协，特别是区县级政协来说，设置界别还要根据当地经济和社会发展实际水平及需要，突出本地区的经济社会发展的特点，灵活进行设置，不必盲目求全，以避免因造成界别过细而造成部分界别人数过少，界别活动难以组织的情况的发生。同一范围内区县级政协在设置界别时还应该及时相互沟通，或通过上级政协进行协调，将一些人数较少、分布较散的界别设在某一区、县（市）政协或上级政协，使其不会因为人数少失去参政议政的机会。

三、界别的组织程度要进一步增强

组织是力量产生的基础，更是权力产生的基础。美国学者福格森（Harvey Ferguson）在其所著《组织与国民权力》一书中对此曾有精辟论述。他说:“一切权力产生于组织，一切组织的目的,乃在谋求其权力。基于此一原因，在任何不再有边远地区以作为避难的社会中，无人能免除组织力量的压力。……一切政治力量，均必依赖与出自于组织。”而在全国政协7个类型的界别中（见下表），除了党派和团体划分的两类17个界别（不包括无党派人士在内）是由有明确章程约束、具有较高组织纪律性的组织独自构成，组织程度较为紧密之外，其余界别组织程度十分松散。

全国政协界别分类

在实际的参政议政过程中，我们可以看到，界别整体政治作用表现突出的，往往是那些组织程度较强的界别，即各民主党派、团体组成的界别。其他的以行业为基础和按照民族、宗教信仰及地域等设立的界别，由于缺乏共同调研的途径和互相联系的平台，委员在履行职责，如参加会议、提交提案、反映社情民意、参与视察和调研等，多数以个人名义出现，因而难以形成界别的整体合力界别整体的政治属性、政治作用都体现较差，在很大程度上损害了界别特有的代表性。从而在一定程度上影响了人民政协的外部形象和运作效果。由于少数民族界和宗教界委员大都有各自的组织，但因其组织之间存在着文化、教义的差别和不同的诉求，故界别整体组织程度比较松散。而无党派人士、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士因其界别本身的特殊性难以要求其成为组织紧密的界别，因此，增强政协界别的组织程度，应着重在以行业为基础划分的界别。改革开放以来，随着经济体制转型与政府职能转变，多样化的民间组织已逐步渗透在中国社会的各个角落。政府在强化其行政管理职能的同时，相对弱化了经济和社会职能，大部分经济和社会职能让位于相关的民间组织，而各类民间组织参与政治的愿望和需求也日益增长。以行业为基础划分的各界别应把各个行业中具有较强权威性和影响力的民间组织作为参加单位纳入本界别，这样既能够使其推荐的委员能够更好地通过组织加强与界别群众的沟通联系，增强委员作为界别代表的身份意识，又可以搭建组织之间互相联系的平台，通过共同调研的途径，整合组织资源，形成界别合力。

四、推荐界别委员要坚持“精英”路线

精英民主理论家熊彼特曾说：只有各种精英参与的政治才是真正的民主政治。亨廷顿也认为，传统国家政治现代化、民主化的一个重要目标，就是建立起吸纳精英的制度。一直以来，不同于人民代表大会建立在自下而上选举基础之上的广泛公民参与，人民政协的界别民主是建立在由界别推荐代表人士基础上精英参与，这也是人民政协与人民代表大会共存的一个重要原因。本文所强调的“精英”，指的是各个界别中拥有较大影响力、较高专业素养和道德修养，具有一定参政能力并能代表本界别大多数群众利益的代表人士。政协的界别是委员行使民主权利的组织载体和平台，委员则是各界别行使民主权利的主体，委员履行职能的积极性、能力和水平，很大程度上影响着界别作用的发挥和界别整体形象。所以，在界别设置基本覆盖社会各阶层的前提下，由界别的精英担任委员是发挥界别作用的关键，他们能够动员和整合界别的力量，增强界别的整体性，保证界别作用的有效发挥。要真正使各界别的精英能够进入到政协，必须进一步完善民主推选委员的机制，通过建立规范有效的推选标准和程序，真正将政治素质高、民意基础好、有代表性的人士推选为政协委员。首先，政协应制定出一套较为明确、具体的推选标准，从委员的界别代表性、自身科学文化知识、思想政治素质以及社会影响力等多个方面细化准入条件。其次，各界别应进一步规范推选程序，委员建议人选可由各界各单位通过民主程序推选产生，也可适当引入竞争机制，把民主推选与自荐自愿相结合，做到好中选优。第三，要完善考察制度，对初步推选出来人选，还应通过走访、座谈、反复征求意见、适当范围内公示等形式进行考察，使各界别群众在推举委员中充分享有知情权、参与权、监督权。

五、政协界别工作机制要不断健全

合理的界别设置是界别建设的基础，推选出“精英”委员是发挥界别作用的关键，健全的工作机制则是发挥界别作用的保障。健全政协界别工作机制，就是要逐步用制度的形式把实践中能够突出界别特点、发挥界别作用的方式和办法固定下来，使其具有长期性、稳定性和规范性。目前，各级政协需要在工作逐步建立、健全发挥界别作用的制度规则。

一是建立界别召集人制度，赋予界别召集人领导界别、管理界别委员、督促界别委员履行政协章程的职能。界别召集人应是形成界别的组织的领导人或由本界别委员推选产生的，对构成该界别的换届人选、届中表彰、任免委员等有推荐和建议的权力，有组织本界别委员履行职能的义务。

二是要健全界别联系制度，加强政协与各界别以及各界别之间的联系。各级政协对与各民主党派和团体的联系比较重视，大多建立了政协领导与民主党派负责人联系制度、政协秘书长与民主党派秘书长（负责人）联席会议制度等。应在这一基础上，建立起政协机关联系界别制度，由政协领导、专委会等按照工作分工，分别联系一部分界别，通过召开界别负责人联席会议、座谈会、走访等形式，加强经常性的联系和交流，并指导界别开展活动。

三是要建立界别活动和考评制度，明确对界别活动的要求。各级政协可根据工作实际，制定相应的标准对界别活动要求加以量化，并定期考评表彰。这样，一方面能够促使各界别坚持经常活动，使界别工作活跃起来；另一方面又能够全面掌握各界别开展活动的情况，表彰优秀的同时，还能够发现问题并及时向界别反馈。

    突出界别特点，发挥界别作用，是进一步推进人民政协发展的一项重要工作，也是一项长期性的工作，还需要各级政协委员和政协工作者在今后的工作中不断思考和完善。